Für Robert Dahl ist das Vorhandensein politischer Gleichheit die Grundvoraussetzung für eine funktionierende Demokratie. Sein wissenschaftliches Hauptaugenmerk liegt in der Untersuchung der Bedeutung von Gleichheit in der Demokratietheorie. Insbesondere die Auswirkung von Ungleichheit auf die Demokratie bedingt durch eine gleichfalls ungleiche Verteilung der Mittel, die Bürgern zur Einflussnahme auf öffentliche Entscheidungen zur Verfügung stehen, ist für ihn von besonderem Interesse. Dabei ist sich der Autor sehr wohl bewusst, dass es bestimmte Grundaspekte der menschlichen Natur und Gesellschaft gibt, die uns daran hindern, unter den Bürgern eines demokratisch regierten Landes jemals vollständige politische Gleichheit herstellen zu können.

Im Gegensatz zum Streben nach vollständiger politischer Gleichheit diagnostiziert er vielmehr die  unmittelbare Gefahr des weiteren Auseinanderdriftens, die er in den westlichen modernen Demokratien am Werke sieht. Dahl fragt sich, ob eine politische Ungleichheit in so hohem Maß wie wir sie derzeit beobachten, nicht zu einer Aushöhlung unserer demokratischen Institutionen führen muss. Wenn sich herausstellen sollte, dass dieser Prozess nicht mehr umkehrbar ist, wird seines Erachtens das Ideal von Demokratie und politischer Gleichheit praktisch bedeutungslos. Denn wenn wir an Demokratie als Ziel oder Ideal glauben, müssen wir immer auch implizit politische Gleichheit als Ziel oder Ideal anstreben.

Diese Tatsache ergibt sich für den Autor aus zwei Annahmen, die in einem vernünftigen öffentlichen Diskurs nur schwerlich zurückgewiesen werden können:

1. Die intrinsische Gleichheit der Menschen. Hierbei handelt es sich um die moralische Feststellung, dass alle Menschen an sich von gleichem Wert sind, dass kein Mensch einem anderen übergeordnet ist, und dass dem Wohl oder dem Interesse einer jeden Person die gleiche Beachtung geschenkt werden muss. Ungeachtet der Eignung einzelner Personen oder Gruppen zum Regieren, geht dieser ethische Grundsatz davon aus, dass niemand so eindeutig besser geeignet ist, dass man ihm die uneingeschränkte und endgültige Autorität über die Führung des Staates anvertrauen dürfe.

2. Politische Gleichheit ist als Ziel erstrebenswert. Zwar mag sich in der Realität das Ideal der politischen Gleichheit noch nicht verwirklichen lassen, doch bleibt es als wünschenswertes Ideal ein Maßstab, den wir nicht nur anstreben sollten, sondern an dem sich die Güte oder der Wert des Erreichten messen lassen. In dieser Funktion ist das Ideal eine Hilfe für die empirische Theorie bzw. Forschung. In einer anderen Form gibt es das Ideal auch als ein Werturteil, das das ideale Ergebnis oder Ziel vorformuliert. Diese beiden Bedeutungen eines Ideals unterscheiden sich zwar, widersprechen sich aber nicht. Es ist zu berücksichtigen, dass ein Ideal im ersten Sinne nicht zwangsläufig auch ein Ideal im zweiten Sinne impliziert.

Wie Dahl hervorhebt, gründet nur ein einziges politisches System zum Regieren eines Staats seine Legitimation und seine politischen Institutionen auf der Idee der politischen Gleichheit: Dies ist die Demokratie. Dabei sollte eine ideale Demokratie als Minimum über folgende Merkmale verfügen: Teilnahme am Meinungsbildungsprozess, gleichberechtigte Abstimmung bei der Entscheidungsfindung, Aufklärung in Form von Information über Politikoptionen und deren Konsequenzen, letzte Kontrolle über die politische Tagesordnung durch das Volk, Einbeziehung aller Mitglieder des Volkes sowie Grundrechte, die diese Bestandteile der idealen Demokratie verfassungsmäßig absichern.

Ausschlaggebend für die Entscheidung in einer Demokratie ist immer das Mehrheitsprinzip. Dieses Prinzip wird dem Grundsatz gerecht, dass alle Bürger das Recht der politischen Gleichbehandlung haben. Es versteht sich allerdings von selbst, dass die unabdingbaren Grundrechte eines jeden Bürgers nicht durch Mehrheiten beschnitten werden können. Das politische System der Demokratie ist nämlich nur die notwendige, wenn auch nicht ausreichende Bedingung für die Verwirklichung politischer Gleichheit. Es würde einem demokratischen politischen System schaden, wenn man die notwendigen Grundrechte verweigert oder dagegen verstößt. Hingegen würde es demokratischen Vorstellungen nicht widersprechen, wenn man der Macht der Mehrheit Grenzen setzt.

Der Autor sieht neben der hier genannten Frage des Minderheitenschutzes aber noch die Möglichkeit einer anderen, weit heimtückischeren Entwicklung für die Demokratie, die dann von der Demokratie zu einer Art Oligarchie verlaufen könnte. Dabei würde es die Mehrheit der Bürger versäumen, ihre Grundrechte zu schützen und zu verteidigen, obwohl sie von diesen überzeugt sind, da ihnen eine Partei mit größeren Ressourcen gegenübersteht, die diese gezielt für ihre eigenen Interessen einsetzt.

Von jeher stehen der politischen Gleichheit immense Hindernisse entgegen, die das erreichbare Maß an Gleichheit schon immer beschränkt haben – auch in historisch relativ günstigen Epochen. Die Hürden, die der politischen Gleichheit zuwiderlaufen, lauten: Ungleiche Verteilung der politischen Mittel, Fähigkeiten und Anreize; unaufhebbare Zeitbeschränkungen; die Größe der politischen Systeme; die Dominanz der Marktwirtschaft; die Existenz internationaler Systeme, die wichtig, aber nicht demokratisch sind; und die Unausweichlichkeit schwerer Krisen. Dahl stellt gerade diese Hürden in den Mittelpunkt seiner Analyse und sieht gegenwärtige Entwicklungen in Richtung einer Erhöhung dieser Schranken, die die politische Gleichheit untergraben, mit großer Sorge.

Selbst wenn die Grundrechte die gleichen Rechte und Pflichten der Bürger garantieren, bleiben doch die politischen Mittel in allen demokratischen Systemen dermaßen ungleich verteilt, dass die politische Einflussnahme nicht als gleich angesehen werden kann. Unter politischen Mitteln versteht man dabei all das, was ein Mensch benutzen kann, um das Verhalten anderer zu beeinflussen: Geld, Informationen, Zeit, Wissen, Nahrung, die Androhung von Gewalt, Arbeitsstellen, Freundschaften, sozialer Status, tatsächliche Rechte, Wahlkampfmittel und vieles andere mehr.

Neben dieser Ungleichheit der politischen Mittel kommt noch eine weitere Ungleichheit hinzu, nämlich: Die Ungleichheit der Kenntnisse, der Fähigkeiten und der Anreize. Die politischen Kenntnisse und die politischen Fähigkeiten sind bei den Bürgern so unterschiedlich vorhanden, dass die Möglichkeiten der Bürger, diese effektiv einzusetzen und tatsächlich politische Ziele zu erreichen, stark divergieren. Empirisches Material seit den 1940er Jahren zeigt, dass in allen demokratischen Ländern der Durchschnittsbürger dem guten Staatsbürger, wie er in der klassischen und modernen Literatur beschrieben wird, nicht gerecht wird. Zweifelsohne sind die Bürger in der deutlichen Minderheit, die über ein ausgeprägtes Interesse an Politik verfügen. Die Zahl der politisch Aktiven ist noch geringer. Das Wissen der Durchschnittsbürger über politische Fragen ist äußerst bescheiden, so dass eine kleine Elite die großen politischen Fragen für eine mehr oder weniger schweigende, oftmals politikverdrossene Mehrheit entscheidet. Zudem sind die politischen Prozesse derart komplex, dass der Durchschnittsbürger oftmals gar nicht erkennt oder erkennen kann, wo seine Interessen in diesen Entscheidungsprozessen liegen.

Daraus folgt, dass Menschen mit überlegenen politischen Fähigkeiten diese nicht nur für das Gemeinwohl nutzen können, sondern ebenso für eigene Zwecke. Möglicherweise erfolgt dies auf Kosten anderer Bürger. Dies ist nichts Neues, denn in der ganzen Menschheitsgeschichte haben in allen Gesellschaften die meisten Menschen einen signifikanten Teil ihrer Zeit dem Versuch gewidmet, die Entscheidungen anderer in Gemeinschaften zu beeinflussen. Insofern gibt es Einflussnahme, Macht und Autorität überall im Leben des Menschen. Problematisch wird gemäß Dahl die Situation aber dann, wenn Menschen einen Großteil ihrer Zeit mit dem Versuch verbringen, die Regierung ihres Landes zu beeinflussen. Und heutzutage lässt sich kaum übersehen, dass eine kleine Minderheit in demokratischen Ländern ihre Zeit überwiegend damit verbringt, politischen Einfluss zu suchen und auszuüben, die Mehrheit der Bürger dies aber nicht tut bzw. nicht tun kann. Diese Tatsache der zeitlichen Kontingenz hat unausweichlich Konsequenzen für die politische Gleichheit.

Außerdem lohnt es sich für die gesellschaftlichen Eliten unter Kosten- und Nutzengesichtspunkten mehr Zeit aufzuwenden, um politischen Einfluss zu gewinnen. Gleichzeitig gewinnen sie dadurch immer größeren Einfluss auf politische Entscheidungen. So verstärkt sich in modernen Demokratien zwangsläufig – solange nicht politisch bewusst gegengesteuert wird – das Gewicht der Einflussnehmer auf die Politik immer mehr zugunsten kleiner Zirkel, und damit einhergehend vergrößert sich die Ungleichheit innerhalb einer demokratischen Gesellschaft zunehmend. Da in modernen Demokratien aufgrund des Dilemmas der Größe die Bürger die Macht zwangsläufig und für Dahl auch sinnvollerweise an Repräsentanten delegieren, wird die politische Gleichheit zusätzlich beeinträchtigt. Je größer eine politische Einheit ist, desto weniger stehen die Repräsentanten den Bürgern zur Verfügung. Dies ist zwangsläufig so, denn je größer die Zahl der Bürger, die ein Delegierter vertritt, desto weniger Zeit steht diesem zur Verfügung, sich mit diesen auszutauschen. Dies stärkt nolens volens wiederum die privilegiertesten Mitglieder einer Gesellschaft.

Trotz aller Vorteile, die eine am Markt orientierte Wirtschaft mit sich bringt, sieht Dahl auch zwei negative Folgen dieser, die in einer demokratischen Ordnung permanente Probleme mit sich bringen:

1. Der Autor geht davon aus, dass eine Marktwirtschaft ohne regulierende Maßnahmen unausweichlich immer einigen, gelegentlich auch vielen Menschen Schaden zufügt. Der Schaden wird durch dynamische Veränderungen verursacht, die in einer Marktwirtschaft permanent stattfinden, wozu u.a. Arbeitslosigkeit, Beschäftigung in unqualifizierten Tätigkeiten, Verarmung, anhaltende Armut, unzureichende Unterkunft, Krankheit, körperliche Beeinträchtigung und Tod in Folge der Bedingungen am Arbeitsplatz, Beschädigung der Selbstwertschätzung, des Selbstvertrauens und des Ehrgefühls, Verlust von Nachbarn und Freunden aufgrund der notwendigen Mobilität zählen. Vom Mangel an Wohnungen für Familien bis hin zu einem Leben auf der Straße können die Folgen der Marktwirtschaft reichen.

2. Jede Marktwirtschaft produziert zwangsläufig eine Ungleichheit an Mitteln unter den Bürgern, denn dies macht einen Teil ihres Wesens aus. Dies betrifft Ungleichheit im Sinne von Einkommen und Wohlstand, aber auch direkt oder indirekt von Informationen, Status, Bildung, Zugang zu politischen Eliten sowie vieles mehr. Die Leichtigkeit der Umwandlung dieser Mittel in politische Mittel ist ja bereits erörtert worden. Insofern sind politische Ungleichheiten in hohem Maße Ungleichheiten an Mitteln als Resultat der Marktwirtschaft.

Für Robert Dahl verfügt ein modernes, demokratisches Land über keine umsetzbare Alternative zur kapitalistischen Marktwirtschaft. Die Grenzen zwischen freiem Markt und staatlicher Regulierung seien dennoch ständig im Fluss, so dass die Menschen grundsätzlich durch die demokratischen Institutionen in die Lage versetzt werden, Widerstand zu mobilisieren und so Veränderungen herbeizuführen. Dies war in der Vergangenheit im Nationalstaat oft mit Erfolg der Fall. Der Politikwissenschaftler sieht allerdings für die heutige Zeit das zunehmende Problem in der Internationalisierung der Entscheidungsprozesse, wobei internationale Systeme für die politische Gleichheit ein Problem in dreierlei Hinsicht darstellen: Internationale Systeme treffen Entscheidungen mit erheblichen Folgen für die Bürger in demokratischen Ländern; viele Entscheidungen, die aus solchen Systemen hervorgehen, führen zu höchst wünschenswerten Ergebnissen; die Entscheidungen internationaler Systeme kommen nicht auf demokratischem Wege zustande und können es auch nicht.

Die erste Aussage dürfte unstrittig sein. Und auch die zweite Aussage werden wenige anzweifeln, selbst wenn einzelne Gegner bestimmter Organisationen und Systeme sind. Die dritte Aussage ist der entscheidende Sachverhalt, denn wenn diese richtig ist, stehen wir vor einer schwerwiegenden Herausforderung an die Demokratie und damit an die politische Gleichheit. Für ihn treffen internationale Systeme Entscheidungen, die hierarchisch, elitär sind und zudem dem Preissystem folgen. Eine effiziente demokratische Kontrolle über die Entscheidungsträger aber fehlt ganz oder ist nur rudimentär ausgebildet. Zwangsweise stellt sich die Frage, ob wir überhaupt von internationalen Systemen erwarten können, dass sie grundlegende politische Institutionen ähnlich einer modernen repräsentativen Demokratie herausbilden. Aus guten Gründen fällt für den Autor die Antwort verneinend aus:

1. Die Institutionen müssten bewusst entwickelt werden, denn sie entstehen nicht durch Evolution oder durch spontane Akte. Es erscheint dem Autor geradezu absurd, zu glauben, dass die Entscheidungen der Weltbank oder der Welthandelsorganisation eines Tages von einem legislativen Gremium getroffen werden könnten, dessen Mitglieder direkt von den Bürgern ihrer Länder gewählt wurden.

2. Das Problem der Größe wird in internationalen Systemen noch verstärkt. Bereits große Länder können kaum den Kontakt zwischen Bürgern und Repräsentanten halten. Bei internationalen Systemen ist dies so gut wie nicht umsetzbar, was die Verwirklichung der politischen Gleichheit praktisch unmöglich macht.

3. Die Schaffung demokratischer Institutionen, sowohl das Funktionieren dieser als auch der Austausch zwischen Repräsentanten und Bürgern wird auf der internationalen Ebene durch die verschiedenen historischen Erfahrungen, Unterschiede in Identität, Kultur, Werten, Überzeugungen und Bindungen sowie sprachlichen Hindernissen noch unwahrscheinlicher. Mit zunehmender Größe (an Einwohnerzahl wie an betroffenem Gebiet) steigt laut empirischen Erfahrungen die Diversität. Politische Entscheidungen dürften unterschiedliche Folgen für verschiedene Gruppen haben, von denen sich die Verlierer vielleicht nur widerwillig oder nicht fügen werden, was mit neuen Friktionen bis hin zu offener Gewalt einhergehen kann.

4. Die Diversität liefert somit die Notwendigkeit, eine gemeinsame politische Kultur zu schaffen, die dazu beiträgt, dass die Bürger ihre politischen Institutionen in Zeiten von Konflikten und Krisen unterstützen. Da es bereits heute in demokratischen Ländern schwierig ist, während einer akuten Krise die Stabilität aufrechtzuerhalten, zweifelt Dahl mit der Ausnahme der Europäischen Union an dem Erfolg eines solchen Ansinnens, denn einem internationalen System würde jegliche gemeinsame politische Kultur fehlen.

5. Internationale Entscheidungen sind oftmals derart komplex, dass sie von den meisten Bürgern nicht nachvollzogen werden können. Den Entscheidern ist somit gleichfalls unmöglich, eine sachlich begründete Zustimmung darzulegen.

6. Zu guter Letzt umfasst die Weltwirtschaft schon heute internationale Märkte und multinationale Unternehmen in einem höchst komplexen, Legitimationsfragen aufwerfenden System. Haben in der Vergangenheit Unternehmen einen wesentlichen Teil ihrer öffentlichen Akzeptanz und Legitimität durch Regulierungsmaßnahmen seitens des Staates erhalten, wird dies zunehmend von anderen internationalen Organisationen und Abläufen übernommen – namentlich von der Welthandelsorganisation, der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds etc. Damit hat das Problem des demokratischen Konsenses aber kein neues Gesicht erhalten, denn bei diesen Organisationen handelt es sich um die Herrschaft durch begrenzte pluralistische Eliten, die zur weiteren Zunahme der politischen Ungleichheit führt.

Man kann Analyse und Kritik Dahls wie folgt zusammenfassen: Die Verteilung der politischen Mittel, Fähigkeiten und Anreize, die Größe der politischen Systeme, unaufhebbare Zeitbeschränkungen, die Dominanz der Marktwirtschaft, die Existenz internationaler, nicht demokratischer Systeme, die Unausweichlichkeit schwerer Krisen stehen dem Ziel politischer Gleichheit der Bürger einer politischen Einheit verstärkt entgegen. Dahl fordert daher einen Maßstab, mit dem sich der Abstand der politischen Gleichheit zum Idealzustand bestimmen lässt. Der Ist-Zustand erlaubt nicht einmal eine hinreichende Einschätzung, ob die politische Gleichheit größer oder kleiner geworden ist. Es gibt kein verlässliches Maß wie bei Einkommen, Lebenserwartung etc., anhand dessen sich sagen lässt, in welchem Umfang die politische Gleichheit im Land X größer als im Land Y ist. Nur auf Rangordnungen wie ›mehr‹, ›weniger‹, ›ungefähr gleich‹ könne man zurückgreifen.

Dahls primäre Befürchtung ist, dass die ungleiche Verteilung politischer Ressourcen ein Niveau erreichen könnte, auf dem eine Veränderung schwierig oder unmöglich ist. Obwohl die weniger privilegierten Schichten die Mehrheit der Bevölkerung stellen, könnte der kumulative Zugewinn an Macht, Einfluss und Befugnissen der privilegierten Schichten so groß werden, dass die weniger Privilegierten nicht mehr in der Lage und vielleicht auch nicht mehr Willens sind, die notwendige Anstrengung auf sich zu nehmen, um gegen die Ungleichheit zu mobilisieren. Wenn aber zu wenige Bürger die erforderlichen Opfer an Zeit und anderen Ressourcen aufbringen, um den überlegenen Ressourcen der Oberschicht, die weit eher bereit ist, ihre privilegierte Position zu verteidigen, etwas entgegenzusetzen, könnte die Demokratie erheblich Schaden nehmen. Gewalt wäre dann als Fanal nicht auszuschließen, letztlich könnte aber auch die Demokratie erodieren.

Robert Dahl stellt die richtigen, ja die richtig unbequemen Fragen zum aktuellen Entwicklungspfad moderner Demokratien. Eigentlich müsste man annehmen, dass diese Fragen ein breites Echo in der Öffentlichkeit finden. Zwar hat sich mittlerweile eine Debatte zum Zustand des Kapitalismus in Gang gesetzt, in deren Rahmen auch der Zustand der Demokratie immer mehr in den Focus gerät, aber die Kernfragen Dahls sind bisher nicht tangiert worden: Ist das Streben nach Gleichheit in der Demokratie eine notwendige und unabdingbare Voraussetzung zu ihrer Selbstbehauptung? Und welchen Grad an Gleichheit braucht Demokratie eigentlich? Diese Debatte wird kommen, Dahls Buch Politische Gleichheit – ein Ideal? ist der lesenswerte Vorbote.

Ulrich Arnswald